鞍山市地名管理实施细则

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近年来，因离婚登记中的瑕疵而引发的纠纷不断出现，要求撤销离婚证的行政诉讼也日益增多。要求撤销离婚证，不是办理离婚证过程中存在操作不规范的瑕疵，就是当事人自身的恶意串通和制造假象导致工作人员在离婚证的办理过程中无法辨别其事实的真伪而颁发离婚证。因理解和认识的不同，加上没有具体的实施意见，对于离婚证能否由法院予以撤销的问题，司法实践中存在两种观点：多数认为应予以撤销和认定无效，少数认为不属于行政诉讼的受案范围。


笔者认为，离婚证不同于行政机关颁发的其他证件，它是对人身关系的限定，因此，办理离婚证的离婚登记行为，也不能等同于一般的具体行政行为。对该类撤销离婚证的行政诉讼，不予受理的理由有以下几个方面：


首先，离婚证是确认当事人解除夫妻关系的有效证件，离婚证一经颁发，即解除了原有的夫妻间身份关系和相应的权利、义务。这种人身关系的不可回复的特殊性，决定了离婚证的不可撤销性。


在法律规定方面，没有任何撤销离婚和宣告离婚无效的法律规定。这是因为根据婚姻法规定的结婚自愿、离婚自愿的原则，取得瑕疵离婚证的当事人，即使一方反悔不同意离婚，即使撤销离婚证，法律也无权强制另一方与之共同生活。


在现阶段尚无明确的司法解释的情况下，鉴于人身关系的特殊性，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”民事诉讼法第202条规定：“当事人对已经发生法律效率的解除婚姻关系的判决、调解书，不得申请再审。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第209条对此作了进一步的说明，明确只有涉及财产分割部分可以申请再审。这就是说明，在离婚诉讼中，要考虑到人身关系不同于财产关系的特殊性，应该维持即使错误的生效判决，以避免不必要的纷争。因此，基于民事诉讼“尊重生效判决中既定人身关系”的精神，瑕疵离婚证不宜判决撤销，其撤销诉讼应以裁定不予受理较为妥当。


其次，婚姻登记部门无法律规定的撤销权限，离婚登记是不可诉的具体行政行为。行政行为分为可诉的和不可诉的。行政诉讼法第10条规定了8种可以提起行政诉讼的行为。依据该规定，对于要求婚姻登记部门撤销离婚登记的行为，虽然可以归类于第五项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，但根据《婚姻登记条例》中“离婚登记”的规定，并没有赋予婚姻登记部门对离婚证予以撤销和宣告无效的法律权限，而且在婚姻法中亦无撤销离婚证的相关规定。这就说明，婚姻登记部门在没有法定权限的情况下，对瑕疵的离婚证是不能予以撤销的。根据上述第五项的规定，当事人要求行政机关履行“法定职责”而遭到拒绝或不予答复的，才能提起行政诉讼，而撤销离婚证并不是《婚姻登记条例》赋予婚姻登记部门的法定职责，那么当事人诉请的行政行为就不具可诉性。


第三，离婚证被撤销，必然带来更多不稳定因素，不符合行政立法的本意。


对于瑕疵离婚证，如果被撤销，被解除的婚姻关系便自动恢复，这就必然面临问题。如夫妻双方的感情在办理离婚手续时就已经被证实却已破裂，自动恢复显然违背另一方意愿，不符合婚姻法的原则；如果提出撤销的一方出于重新分割财产或者重新分配抚养权的目的，那么，原离婚协议达到的定纷止争的功效将被否定，再一次的离婚程序势必造成社会成本的增加和浪费，等等。行政诉讼法的立法本意就是为了规范行政机关的行政行为，避免其不合法行为给人民群众造成损害，有效维护人民群众的合法权益。但若撤销了离婚证，这一系列问题的出现，将给社会和家庭带来更多的不稳定和纷争，其不利后果和影响远远大于不予撤销离婚证。因此，撤销离婚证的行为与现行的立法精神不符。


第四，不予撤销离婚证并不适用《解释》中确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。


《解释》第57条规定：“人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：(一)被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的;(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”。对照该解释，婚姻登记部门在没有法定权限的情况下不属于不履行法定职责；且离婚登记的行政行为因有离婚证的存在不属于“不具有可撤销内容”，同时因离婚登记行为是法律有规定的行政行为，更不符“被诉具体行政行为依法不成立或者无效”规定。因此，在该类案件的行政诉讼中，不能据该条解释作出婚姻登记部门颁发的离婚证无效的判决。


《解释》第58条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”离婚登记涉及的仅仅是离婚双方当事人的权益，即使双方或一方再婚，也只能影响到两个家庭的成员，并非“国家利益或者公共利益”；退一步说，如果把对家庭和子女成长的影响放到社会稳定的大局中考虑，但也难以和“重大损失”联系在一起。因此，在婚姻登记部门的离婚登记虽然违法的情况下，也不适合依据该条解释作出确认违法的判决。


综上所述，鉴于身份关系的不可逆转性、离婚证不宜撤销的特殊性，以及离婚登记的不具可诉性，对于撤销离婚证的行政诉讼，人民法院应裁定不予受理。但对于当事人在其他方面存在的争议，应依法告知其依照法律规定，采取合法途径主张权利。


（作者单位：河南省兰考县人民法院）
广东省汕头市人民政府办公室


汕府办〔2006〕81号


关于批转《汕头市出租屋管理规定》的通知
各区县人民政府，市政府各部门、各直属机构：
市流动人口和出租屋管理领导小组制订的《汕头市出租屋管理规定》已经市人民政府同意，现批转给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向市流动人口和出租屋管理领导小组反映。



汕头市人民政府办公室　　　　　　　　　　　　　　
二○○六年五月十六日
汕头市出租屋管理规定





汕头市流动人口和出租屋管理领导小组
（二○○六年四月二十四日）

第一条 为加强出租屋管理，保障房屋租赁市场健康发展，维护社会治安，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称出租屋，是指除宾馆、旅店、招待所外供暂住人员租住的房屋。暂住人员是指依法需要办理暂住登记的公民。
第三条 市、区（县）出租屋管理服务机构负责出租屋管理的综合协调、指导、组织、督促工作。
房产行政主管部门负责出租屋的租赁登记备案管理。
公安机关负责出租屋租住人员的暂住登记管理，以及出租屋的治安管理和消防管理。
计划生育行政主管部门负责出租屋租住人员的计划生育管理。
工商、税务、规划、建设、城市管理行政执法、安全生产监督管理等部门依法按照各自职责，相互配合，对出租屋进行管理。
第四条 街道（镇）出租屋管理服务机构按照房产、公安、计划生育、税务等部门的委托，办理辖区内房屋租赁登记备案、暂住登记、计划生育管理、税费征管等相关手续。
出租屋管理服务机构应当做好租住人员的信息采集、统计和通报工作。
街道（镇）出租屋管理服务机构可以接受出租人委托，发布房屋租赁信息，但不得从事经营性活动，不得收取任何费用。
第五条 禁止下列房屋出租：
（一）已被有关部门确定为危险房屋不能使用的；
（二）已公布房屋拆迁公告的；
（三）法律、法规禁止出租的。
第六条 出租人应当遵守下列规定：
（一）不得将房屋出租给没有有效身份证件或者无民事行为能力的人员；
（二）发现承租人及其他入住人员有违法犯罪嫌疑的，或者出租屋有治安隐患的，应当及时向公安机关或者其他有关部门报告，并协助公 安机关或其他有关部门查处；
（三）对出租屋进行安全检查，及时发现和排除安全隐患；
（四）告知承租人到出租屋管理服务机构办理暂住登记等手续；
（五）依法缴纳有关税费；
（六）协助有关部门和出租屋管理服务机构做好出租屋管理工作；
（七）遵守有关法律、法规、规章和本规定。
出租人委托他人履行上述管理职责的，应当书面告知街道（镇）出租屋管理服务机构。
第七条 承租人应当遵守下列规定：
（一）提供真实有效证件，如实填写租住人员信息登记表；
（二）租住人员发生变更的，应当于当天办理租住人员信息登记变更手续；
（三）于入住之日起3日内到出租屋所在地的街道（镇）出租屋管理服务机构办理暂住登记申报手续，并不得留宿没有有效身份证件的人员；
（四）不得擅自改变出租屋使用功能；
（五）不得利用出租屋从事违法犯罪活动；
（六）不得利用出租屋非法生产、储存、经营易燃、易爆、有毒、放射性等危险物品；
（七）发现出租屋内有犯罪活动或犯罪嫌疑人的，及时向公安机关报告；
（八）依法缴纳有关税费；
（九）协助有关部门和出租屋管理服务机构做好出租屋管理工作；
（十）遵守有关法律、法规、规章和本规定。
第八条 房屋租赁当事人应自房屋租赁合同成立或变更、解除之日起10日内，通过出租屋所在地的街道（镇）出租屋管理服务机构向房产行政主管部门办理房屋租赁登记备案。
房屋租赁登记备案应自收到登记备案资料之日起10内完成。符合登记备案条件的，房产行政主管部门应发放房屋租赁登记备案凭证。
第九条 未取得产权或者经营管理权的房屋出租的，房产行政主管部门可以根据出租屋所在地镇人民政府（街道办事处）出具的同意办理房屋租赁登记备案的证明，给予办理房屋租赁登记备案。
第十条 街道（镇）出租屋管理服务机构在办理房屋租赁登记备案相关手续时，应核查出租人是否与出租屋所在地计划生育行政主管部门签订了计划生育责任书，以及租住人员是否具有经出租屋所在地计划生育部门查验的计划生育证明；对未签订计划生育责任书或无计划生育证明的，应登记在册并及时通报计划生育行政主管部门。
第十一条 街道（镇）出租屋管理服务机构在办理暂住登记手续时，应当要求当事人提供合法、有效的住所证明；当事人以出租屋为住所的，应当提供房产行政主管部门发放的房屋租赁登记备案凭证。
第十二条 个人出租房屋的税款应当按月缴纳，纳税人应当于每月月终之日起10日内向出租屋所在地的街道（镇）出租屋管理服务机构申报纳税。街（镇）出租屋管理服务机构应当建立征收台帐，以备税务行政主管部门检查。
街道（镇）出租屋管理服务机构发现纳税人违反税收管理规定的，或同纳税人发生争议的，应在发现之日或争议之日起1日内通报税务行政主管部门，并协助税务行政主管部门依法处理。
第十三条 街道（镇）出租屋管理服务机构在出租屋管理工作中，发现承租人及其他入住人员未办理暂住登记或利用出租屋从事犯罪活动的，应及时通报公安机关；发现无照经营的，应及时通报工商行政主管部门；发现违反消防、安全生产管理规定的，应及时通报公安消防机构或安全生产监督行政主管部门；发现违反计划生育规定的，应及时通报计划生育行政主管部门；发现生产、销售假冒伪劣商品的，应及时通报质量技术监督行政主管部门或工商行政主管部门。
第十四条 有关行政主管部门要加强协调配合，建立信息交流制度。房产行政主管部门办理房屋租赁登记备案后，应定期将有关情况通报给公安、工商、税务等行政主管部门；工商行政主管部门在办理工商营业执照、公安机关在办理暂住登记时，对于生产、经营、居住场所为出租屋的，应查验房产行政主管部门出具的房屋租赁登记备案凭证，发现没有办理房屋租赁登记备案的，应将有关情况定期通报给房产行政主管部门。
第十五条 物业管理单位应将本单位物业管理服务区域内存在房屋租赁关系的当事人姓名、房屋所在地的具体情况进行登记，并每半个月告知所在地的街道（镇）出租屋管理服务机构。
第十六条 房地产中介服务机构提供租赁经纪服务的，应当告知房屋租赁当事人办理房屋租赁登记备案手续，并每半个月将通过本机构中介服务签订房屋租赁合同的双方当事人姓名、房屋所在地的具体情况告知出租屋所在地的街道（镇）出租屋管理服务机构。
第十七条 违反本规定，法律、法规和规章有规定的，由有关部门依照其规定处罚。
第十八条 有关行政主管部门的工作人员违反本规定的，由所在单位依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 本规定自2006年6月1日起施行。