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从权利的角度谈刑事诉讼主体的地位/王春峰

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 22:18:27  浏览:9137   来源:法律资料网
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从权利的角度谈刑事诉讼主体的地位

王春峰springlord@yeah.net


绪 言

刑事诉讼程序包括广义和狭义两种,广义的刑事诉讼程序从立案、侦查阶段开始直至生效裁判被执行,狭义的刑事诉讼程序仅指审判阶段 。本文仅以狭义的刑事诉讼程序中的公诉案件为典型讨论刑事诉讼各主体的地位。
刑事诉讼程序中的主体包括控辩审三方,控方是指检察官和被害人,辩方包括被告人和为被告人提供辩护的辩护人,审判方是法官,还包括参与审判的陪审员。刑事诉讼中各主体的地位问题,实际上就是各主体相对地位高低的问题。这是一个在理论上有一致认识的问题,那就是刑事诉讼中各主体地位应当平等。但是在实践中也同样有一致的认识,那就是刑事诉讼中各主体的地位不平等。
对于各主体在刑事诉讼中的地位,我国在立法上没有明确的规定。尽管在立法上没有哪一部法律法规公开宣称各个刑事诉讼主体在地位上存在差别,但在实践中各个主体的地位差别是显而易见的。我国在刑事诉讼庭审中的位置设置就是刑事诉讼各个主体地位不平等最直观的体现:法官居中坐在高出其他人之上的审判台上,前面检察官和律师左右相对而坐,再往前正对着法官并且位置通常要低一些的是被告席,被告在庭审中往往也不能像其他人一样坐着,而是被要求站着参加诉讼。这种对被告的歧视性设置被称之为“接受人民的审判”。
刑事诉讼中主体的地位是由刑事诉讼的目的决定的。我国的主流观点认为,刑事诉讼有双重目的,即打击犯罪和保护人民,打击犯罪是首要的目的 。国外刑事诉讼理论中将刑事诉讼划分为两种主要的模式:犯罪控制模式和正当程序模式,这两种不同的诉讼模式所要实现的也主要是这两个目的,只是前者侧重于打击犯罪,后者侧重于保护人权 。在以打击犯罪为首要目的的刑事诉讼程序中,国家权力的行使是被优先考虑的,被告人相对于行使国家权力的起诉机关与审判机关处于弱势地位。在以保护人权为首要目的的刑事诉讼程序中,被告人的平等主体地位才能够得到保障。
我国的刑事诉讼程序带有强烈的权力本位意识,对程序的设置处处体现着权力的要求,而很少出于对公民权利的考虑,这在刑事诉讼中各个主体的地位关系上有着明显的反映。在刑事诉讼各主体地位的比较中,被告人的地位是最低的一方,被害人也主要是作为检察官的证人出现在刑事诉讼程序中。也就是说,作为纠纷双方当事人的被告人和被害人在刑事诉讼程序中是最不受重视的,辩护人的地位与作用在刑事诉讼中也没有受到应有的重视。而与此相对应的是检察官拥有不恰当的强势地位,对被告人拥有居高临下的优势。法官由于拥有控制刑事诉讼进程、决定刑事诉讼结果的权力,一向被视为刑事诉讼的中心,当然作为裁判者的法官在刑事诉讼程序中的地位优势更是不容质疑的。刑事诉讼中的这种地位差别是权力本位思想的反映,体现着立法和司法实践对公民权利的漠视,这种不平等设置是与我国人民当家作主的社会主义体制不相符的。
现代民主社会,权利本位的思想已成为人们的共识,一个公正的司法程序所能起到的作用就在于保护公民权利和限制国家权力。“公正的司法程序充溢着保护当事人权利的精神,公正的司法程序符合限制国家权力的精神” ,维护公民权利是刑事诉讼程序的目的,从维护公民权利出发才能塑造出一个公正的刑事诉讼程序。提高刑事诉讼中被告人与被害人的地位尤其是被告人的地位是保障公民权利的要求,是人民主权的要求,是社会主义国家权力为民所用的要求。提高辩护人的地位,是保护被告人权利、有效约束国家权力的重要环节。本文拟从保障公民权利的角度,从国家权力与公民权利的关系的角度入手分析刑事诉讼中各主体的地位。本文按照刑事诉讼中控辩审三方格局分别论述,由于审判权和检察权并不属于法官和检察官个体所享有,所以对法官和检察官在刑事诉讼中地位和相互关系的论述要从法院和检察院入手。






第1章 辩方在刑事诉讼中的地位

刑事诉讼中的辩方包括被告人和辩护人,被告人是辩方的主要组成部分,辩护人起着弥补被告人的不足、帮助被告人保护自己权利的作用。刑事诉讼程序是以对被告人定罪量刑为核心进行的,被告人毫无疑问应当是刑事诉讼的最重要的组成部分。但与其在刑事诉讼中的重要性相对应的却是被告人在刑事诉讼中的地位是最低的一方,其辩护人在刑事诉讼中的地位与作用也往往得不到应有的重视。甚至在资本主义社会之前,被告人在刑事诉讼中还不是一个真正意义上的“主体”,在诉讼中没有保障自己获得公正对待的必要权利,只是作为诉讼中的“客体”任由法官处理,“在十九世纪控诉式程序被欧洲大陆国家普遍采行后,被告人在程序法才开始有独立的法律地位,成为一种诉讼主体。” 。可以说,被告人在刑事诉讼中的地位反映着刑事诉讼制度发展的程度,反映着一个国家民主发展的程度。对维护刑事诉讼被告人的平等地位的重视程度,则反映着一个国家的政府和民众民主意识的发展程度。“在某种程度上,刑事诉讼的发展史实际就是被告人人权保障不断得到加强的历史,也是被告人诉讼主体地位不断提高的历史”。

1.1 被告人在刑事诉讼中的地位

刑事诉讼中被告人的地位是刑事诉讼主体地位问题的核心。我国刑事诉讼主体地位是一个偏离正确方向的体系,被告人的地位则是这个体系中偏离正确方向最远的部分。实现刑事诉讼中各主体地位平等主要是要纠正被告人地位的偏差,提高被告人在刑事诉讼中的地位,从而实现刑事诉讼中主体地位的平衡,为实现刑事诉讼的公正奠定基础。

1.1.1 我国刑事诉讼中被告人弱势的根源

我国刑事诉讼中被告人的地位处于弱势的根源在于我国的刑事诉讼制度是在权力的驱动下运行的,公民权利在刑事诉讼中只是权力运行的客体,被告人在刑事诉讼中也只是司法的客体,他的地位是无法同作为司法权力的行使者的检察官和法官平等的。我国的民事诉讼法和行政诉讼法都规定了当事人地位平等 ,而刑事诉讼法中没有相关规定,实际上在刑事诉讼中只承认公民之间的平等,但作为国家代表的检察官与被告人的地位是不平等的。
从刑事诉讼法的规定可以看出,立法者是从国家机关的角度、从权力行使者的角度来制定规则的。在立法中赋予了国家机关充分的权力,而对犯罪嫌疑人、被告人以及刑事案件的被害人着墨甚少,而且多是义务性的规定。更重要的是,对国家机关的权力缺乏有效的制约和制裁机制,而对犯罪嫌疑人、被告人的权利规定较少或者即使有规定也缺乏有效的贯彻和保障机制。刑事诉讼程序的规定多是以便于行使权力(包括侦查、起诉、审判权)为目的制定的,以《刑事诉讼法》中对强制措施的规定为例,《刑事诉讼法》第五十二条规定“被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属有权申请取保候审”、第七十二条规定“人民法院、人民检察院对于各自决定逮捕的人,公安机关对于经人民检察院批准逮捕的人,都必须在逮捕后的二十四小时以内进行讯问。在发现不应当逮捕的时候,必须立即释放,发给释放证明”、第七十三条规定“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施不当的,应当及时撤销或者变更……”。这些对犯罪嫌疑人、被告人的保障只是一种书面上的表示,在实践中缺乏有效的操作机制,法院以及检察院是否按照规定来做,主动权在于他们自己,犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人是不可能据以主张权利的。
我国的刑事诉讼立法更多地考虑了司法机关工作的便利性,相应的忽视了对权力行使对象的保护。虽然新刑事诉讼法较之以前强调了对公民权利的保护,在一定程度上限制了国家权力行使的任意性,但从实际效果上看,距我们要实现的目标还有很大差距。“从新刑事诉讼法实施近五年来看,新文本所增设的权利符号基本上沦落成了没有具体指涉对象的自我指涉的符号,刑事司法实践在很大程度上仍然是由"惯习" 所驱使,它依然未摆脱打击犯罪的工具面相:在侦查阶段律师仍然很难介入诉讼;刑讯逼供、久押不决、超期羁押的情况仍然存在;庭审走过场的现象也未见有多大改观;非常规化的"严打"活动仍在根据形势的需要被反复发动;甚至像公开审判这样的现代司法原则,本来是用来监督权力的正当行使,也被置换为用来展示犯罪、威慑犯罪……” 。仍以对强制措施的规定为例,对司法机关行使权力的限制性规定、采取强制措施的标准基本上是由司法机关自己掌握的,缺乏明确的客观性标准,并且对错误采取强制措施的制裁没有明确规定。
对刑事诉讼的被告人歧视以及对犯罪实施惩罚是对保护人权目的的逾越,是走到真理另一面的谬误。国家权力在公民权利面前可以为所欲为,国家权力的行使者在公民面前高高在上,是中国的司法制度在立场上的错误,它违背了人民主权的原则,违背了国家权力为公民权利服务的社会主义性质。从维护公民权利出发,在刑事诉讼中国家权力不能任意侵犯被告人的合法权利,不能为了司法权行使的便利对被告人、犯罪嫌疑人滥施刑罚。在刑事诉讼中对强制措施的运用只能以必要性为原则,可以不施行就不应施行,可以用监视居住就不应适用羁押。事实上,绝大多数案件都没有必要采取羁押措施,而我国在羁押中存在的限制被羁押者与其亲属、律师会面的措施更没有存在的必要,是对公民权利的粗暴践踏。人民民主要求所有公民在政治权利上的平等,要求任何人不能拥有剥夺、限制他人权利的权力,而只有出于前述目的才可以对具有侵害性的社会成员施以必要的限制措施。但这一限制决不能成为实施惩罚性措施的理由。刑法和刑事诉讼法的目的只能是保护人权,而不能是惩罚犯罪。超过必要限度的强制措施是国家权力对公民权利的侵犯,是国家对公民实施的犯罪。
作为法治高度发达的美国,其司法制度可以给我们提供很好的借鉴。美国司法中正当程序的原则 都可以视为是为保障被告人和犯罪嫌疑人的权利而设置的,可以看出美国的司法制度对保障被告人和犯罪嫌疑人权利的重视。正当程序并不只是为了保护被告人和犯罪嫌疑人的利益,为什么美国要把正当程序的七个原则都放在保护被告人和犯罪嫌疑人的权利上面?这是因为虽然正当程序要同时做到保障被告人和犯罪嫌疑人的利益和社会其他成员的利益,但在刑事诉讼中,被告人和犯罪嫌疑人的利益是非常容易受到侵害的,一般情况下,能做到保障被告人和犯罪嫌疑人的利益,也就达到了正当程序的要求。再看看美国宪法,在如此精简的内容之中居然有多条是为保障被告人的利益而制定的,用如此大的篇幅足可体现美国人对维护被告人权利的重视。另一方面,再看看美国宪法中对国家权力的规定,字里行间充满着对权力的限制,表现出立法者对人民可能重新被权力奴役的担心。从立场上看,这样的立法是从保护公民权利出发的,立法的根本目的是为了保护民众的权利。这篇宪法真正体现了美国普通民众的意愿,代表了绝大多数公民的利益,也真正起到了维护民主,限制国家权力在民众的意志下运转的作用,因此在它制定二百多年后,一直保持着美国的最高权威,没有发生重大的改变。

1.1.2 限制强制措施的适用,维护犯罪嫌疑人、被告人的平等地位

从保障犯罪嫌疑人、被告人权利,也从便利司法机关工作出发,要求限制国家权力行使的任意性,严格控制国家权力对公民权利的限制,尽可能少的对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施,尽量不使用剥夺自由的手段。对于被剥夺了自由的犯罪嫌疑人和被告人,应当尽可能方便其与家人、律师会面,这种在侦察起诉机关完全控制下的会面也不会对侦察起诉工作带来多大的危害。实践中绝大多数剥夺自由的强制措施是没有必要采取的,之所以采取这些措施,更多的是出于侦查起诉机关方便工作的要求或者只是为了表现司法权力在公民权利面前的“威严”。
刑事诉讼制度没有为犯罪嫌疑人、被告人的合法权利提供充分保障。在未决羁押措施的实施上没有确立“合目的性原则”,无法使未决羁押措施的运用体现保证犯罪嫌疑人、被告人及时到案接受侦察和审判的本来意图,未决羁押措施与受追诉的过程相伴随是明显的例证;没有确立“必要性原则”,没有将未决羁押在强制措施的选择上作为最后的、不得不适用的特殊手段,使其成为一般措施,而非羁押性措施的运用反而成了例外;没有确立“相适应原则”,没有使强制措施的严厉程度、未决羁押的期限与犯罪嫌疑人和被告人涉嫌犯罪的严重程度成比例关系,比如对最终判一年有期徒刑和判死刑的在适用的法定羁押期限上不存在明显区别;刑事诉讼法没有确立侦察行为法定原则,从而无法对那些可导致公民权利遭到限制的强制措施和强制性侦察行为形成有效的约束;没有确立司法审查原则,使得强制措施和强制性侦察措施的合法性无法接受法院的听证审查和最终授权;刑事诉讼法对于强制措施和强制性侦察行为的实施确立了极为宽泛的理由,使得侦察人员完全可以为了侦察的需要和方便而限制公民的各种权利;刑事诉讼法对于那些任意侵犯宪法所确立的人身权利的侦察行为,几乎没有确立任何有效的程序性制裁机制。 在立法上,刑事诉讼法没有确立对公民权利保障的充分措施,但刑事诉讼法隐含着、并在司法实践中充分体现着另一个重要的原则,那就是“便利权力行使原则”!如果说在立法上对此还有所保留的话,那么在司法实践中则赤裸裸得体现着权力对权利的压倒性优势。
对被告人强制措施的滥用,最直接地体现了国家权力对公民权利的蔑视,

1.1.3 国家机关与公民的关系

在理论上,对于所有个人在法律上的平等地位已经是没有疑义的了,对于各种非官方的组织、团体与个人在法律上的平等地位也是没有疑义的,但是对于有官方色彩或者说是“代表国家”的国家机关与个人、非政府组织的地位却在有意无意中有不平等的看法和对待。这种不平等大抵都是根源于这样的思想:国家机关代表着国家,而国家作为一个集合概念,地位高于一切个体。这种观念是站不住脚的:
首先,国家机关只是在代表政府行使权力,说它代表“国家”,是一种大而虚的表述。政府作为由社会上一个个单独的社会成员个体共同通过选举等形式建立起来的组织,其存在的价值只是为社会成员提供服务,为个体享有权利营造良好的环境和秩序。如果对于资本主义社会中政府与社会成员之间是服务关系有人还认为虚伪的话,那么对于社会主义社会,政府的职责是为人民服务应该不会有人有不同意见。我们还有一种说法叫“人民公仆”,这通常指的是国家机关的工作人员,不过用来指国家机关也是恰当的。由人民公仆组织起来的国家机关,不过是一个公仆的集合体,总不能变成老爷吧!那么作为公仆的国家机关在法律上的地位高于作为主人的公民个体显然是不合适的。
其次,国家并不是一个与作为社会成员的个体同等的实体概念,它与个体这一概念相比是一个抽象的概念,因为它并不存在独立于个体之外的自身的利益,它的所谓利益是所有个体共同利益的泛化。因此,国家也不存在独立于个体的地位,它的地位取决于所有个体的集合与单个个体地位的关系。也就是集体和个体的关系。在我们的观念中,历来认为集体利益高于个体利益,然而正是这种观念弱化甚至虚无了个体利益,导致了社会主义建设初期经济建设的挫折。漠视甚至敌视个体利益挫伤了个体的积极性,从而同时损害了个体利益和集体利益的发展。从经济上来讲,集体利益和个体利益有着同等的重要性、并不存在孰轻孰重之分,两种利益之间只有数量上的差异,而没有性质上的差别,集体的一万元和个体的一万元没有高低之分,集体的一万元要低于个体的二万元。在政治权利上,集体和个体的权利更不存在高低之分,我们可以按照多数人的意志处理国家事务,但是不能以多数人的意志损害少数人的权利。
关于国家,马克思主义告诉我们,国家随着阶级斗争的产生而产生,是阶级矛盾不可调和的产物和表现。列宁说“在马克思看来,国家是阶级统治的机关,是一个阶级压迫另一个阶级的机关,是建立一种秩序,来使这种压迫合法化、固定化,使阶级冲突得到缓和。” 。《同等学力人员申请硕士学位法学学科综合水平全国统一考试大纲》宪法学大纲载“任何类型国家的实质都是一定的阶级专政”。 “国家,既是从社会产生并与社会日益脱离的、凌驾于社会之上的实现阶级统治的机关,又是整个社会的正式代表。所以国家既执行着阶级统治的职能,又执行着由一切社会的性质产生的各种公共事务,这种执行社会公共事务的职能,我们叫它社会公共职能。因此,作为国家意志、国家命令的法,也必然执行着这样两种职能,即阶级统治职能和社会公共职能” 。
既然国家是行使统治职能的机关,是“从社会产生并与社会日益脱离的、凌驾于社会之上的实现阶级统治的机关,又是整个社会的正式代表”,那么,国家机关的地位高于社会个体是不是理所当然的呢?是不是应该凌驾于社会成员之上呢?从实现阶级统治的功能来看,国家相对于被统治阶级显然应当是高高在上的。另一方面,国家相对于统治阶级,则显然并不存在国家机关高于统治阶级的成员这样的结论,国家是维护统治阶级利益的机关,是为统治阶级服务的机关。国家或者国家机关的地位高于被统治阶级这一论点实际上是由统治阶级的地位高于被统治阶级这一出发点发展而来的结论,这个问题的关键在于如何划分统治阶级和被统治阶级这样一个问题。
在存在阶级对立的社会中,国家或者司法机关与公民个人地位不平等是合理合法的,但在社会主义社会,这种不平等则不应继续存在。社会主义社会与前几种社会类型的根本不同在于实现了社会上绝大多数人的统治,而绝大多数人的统治则使阶级对立不再成为赤裸裸的暴力压迫,使全民民主成为可能和必然,也使国家和公民之间的关系从统治和被统治转变为服务关系。麦克塔格特甚至说:“个人才是目的,社会不过是手段”,国家“只有作为一种手段才有价值可言”,如果赋与国家终极价值,那就是“偶像崇拜”、“就像崇拜一根下水管道一样”。 在社会主义的政治基础之上,国家机关与公民之间当然应当是一种平等的关系。

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关于印发《牡丹江市农村公路建设管理办法》的通知

黑龙江省牡丹江市人民政府办公室


关于印发《牡丹江市农村公路建设管理办法》的通知


  
  牡政办发〔2006〕21号

各县(市)、区人民政府,市政府各直属单位:
  《牡丹江市农村公路建设管理办法》已经市政府第13届53次常务会议讨论通过,现予发布,自发布之日起施行。


  二OO六年七月十五日



  牡丹江市农村公路建设管理办法

  第一条为全面实施我市"十一五"农村公路建设规划,规范全市农村公路的建设管理,确保农村公路项目的顺利实施,适应建设社会主义新农村需要,依据国家和省的有关规定,结合我市实际,制定本办法。
  第二条本办法适用于我市列入国家及省投资计划的县道(含商品粮基地)、乡道和村道工程项目。
  第三条农村公路建设按照权责一致的原则,实行分级、分类管理。各县(市)、区政府是农村公路建设的责任主体,交通主管部门是农村公路建设的管理主体,参与农村公路建设的各级有关行政管理部门和建设、设计、施工、监理等单位均要按照有关法律、法规承担相应的责任。
  第四条市政府成立由市长任组长,主管交通工作副市长和主管农业工作副市长任副组长,相关部门领导参加的市农村公路建设领导小组,负责研究、协调和解决农村公路建设过程中的重大问题。领导小组下设农村公路建设办公室(以下简称农村公路办),办公室设在市公路管理处,负责全市农村公路建设的日常管理工作,其主要职责是:指导农村公路的各项工作,制定农村公路的技术政策,监督工程实施,检查建设目标完成情况,总结交流经验,收集整理和反馈建设信息。
  第五条各县(市)、区政府成立由县(市)、区长任组长的农村公路建设领导小组及办事机构,负责本地区农村公路建设的前期工作、优惠政策制定与落实、相关部门业务协调、配套资金落实以及工程管理、项目实施。
  第六条农村公路建设项目必须执行法人负责制、招投标制、工程监理制、合同管理制、质量终身责任制以及国家和省相关规定。
  第七条在工程项目建设过程中,各县(市)、区政府要按照修好农村路,服务新农村的原则,把农村公路建设与社会主义新农村建设紧密结合起来,按照《黑龙江省村级范围内筹资筹劳管理暂行办法》的规定,在农民自愿的基础上,按照谁受益谁出劳的原则进行,每个劳动力每年不得超过8个标准工日。
  第八条在全市农村公路建设过程中,村级范围内筹资筹劳"一事一议"的项目、程序、使用情况由市政府农民负担监督管理部门依法进行监督管理。
  第九条农村公路项目建设享受以下政策:
  (一)各有关部门、单位或者个人不准以任何理由非法阻拦工程施工,不准向施工单位索要物料或者调用施工机械、设备,不准擅自设卡拦截、刁难施工单位车辆,施工单位的车辆如有肇事行为,公安交警部门要快查快处,不准扣押车辆。
  (二)涉及到电力、电讯等基础设施的拆迁,按照"谁主管,谁负责"的原则,限期完成拆迁任务;建筑物的拆迁,由乡镇政府负责,费用自筹解决;占用的林地和耕地,由地方政府负责解决。
  (三)免收临时用工管理费;免收水土流失防治费、水资源费、河道砂场管理费、占堤费、堤坡开挖费;免收施工车辆通行费,减收运管费、养路费;免收价格调节基金、新菜田开发基金、不可预见费、征地管理费、建设施工规划费、公路建设附属设施的规划费和综合配套费;城市建设配套费先全额上缴,返还其中道桥建设费用。
  (四)施工单位营业税按照国家关于支持农村公路建设的减免税规定执行。
  第十条各县(市)、区政府应当根据我市"十一五"通村公路规划,建立县(市)、区通村公路项目库,做好项目、路基和设计储备。发改委和交通主管部门要按照有关规定把好项目审查关。
  第十一条列入农村公路建设年度计划的项目,应当从通村公路项目库中提取。以改善农村生产生活条件、使群众长久受益的通村道路为重点,优先安排路基状况好、工期短、见效快、效益好、配套资金得到落实的项目。
  第十二条列入农村公路建设年度计划的项目,由各县(市)、区农村公路办编制可研报告,上报市农村公路办。经初审后,统一打捆编制全市通村公路项目可研报告,由市发改委上报省发改委。
  第十三条农村公路建设年度计划一经下达,必须严格执行,不得以任何理由擅自调整计划、变更项目、挤占挪用资金或者减少建设规模、降低建设标准等,要保证按质、按量、按时完成项目建设,切实维护计划的严肃性。如确需调整计划,应当报原批准机关批准。
  第十四条农村公路建设的工程设计,应当按照有关规定报有审批权的交通主管部门审批。
  第十五条农村公路建设招投标工作由市农村公路办负责指导,各县(市)、区农村公路办组织实施,市重点工程跟踪效能监察办公室监督全过程。参与投标的施工单位和监理单位必须具备3年以上公路施工业绩方可参与投标。
  第十六条农村公路项目应当按照《黑龙江省公路建设项目施工许可实施细则》的要求严格执行施工许可制度。申请施工许可的项目应当具备以下条件:
  (一)项目已经列入农村公路建设年度计划;
  (二)工程可行性研究和施工图设计已经审批;
  (三)每公里直接费10~15万元配套资金全部到位;
  (四)施工单位、监理单位已经确定;
  (五)已经办理质量监督手续;
  (六)已经制定防止拖欠农民工工资的制度和措施。
  第十七条农村公路项目建设应当按照交通部颁发的《公路工程质量管理办法》的有关规定和要求,建立健全质量保证体系,明确责任,确保公路工程建设质量。
  第十八条农村公路项目建设应当严格执行"政府监督、业主(建设单位)负责、工程监理、企业自检"的四级质量保证体系,并实行月检查评比制度,做到有奖有罚。
  第十九条农村公路建设的建设单位、设计单位、监理单位、施工单位必须严格遵守有关安全生产的法律、法规,制定并落实安全生产保障措施,保证建设工程安全生产,依法承担安全生产责任。建设单位在与施工单位签订工程施工合同的同时必须签订安全生产合同。
  第二十条农村公路建设的责任主体应当严格执行国债资金和车购税资金管理的有关规定,专款专用,专项用于工程直接费用。任何单位和个人不得提取工程咨询、审查、管理等费用,严禁截留、挤占、挪用和超范围使用项目建设资金。
  第二十一条资金拨付渠道。
  (一)国债资金每公里10万元直接拨付到各县(市)、区农村公路建设专用帐户。
  (二)省配套资金每公里7万元先拨付到市农村公路办专用帐户,市农村公路办再依据各县(市)、区工程项目计量完成情况拨付。
  第二十二条农村公路建设项目除国家安排的资金外,各县(市)、区政府必须安排必要的配套资金,并确保及时、足额到位。
  第二十三条财政、审计部门应当加强对农村公路项目建设资金的监督,防止损失浪费,提高资金使用效益。
  第二十四条县道、新建等级公路的乡道及含有大中桥的项目完工后,按照交通部规定由省农村公路建设领导小组办公室组织验收。
  其他农村公路项目完工后由市农村公路办按照《黑龙江省中小型公路项目竣工验收办法》组织验收。
  第二十五条农村公路工程项目内业档案资料由工程所在地交通主管部门负责保管,并严格执行国家档案管理的有关规定,保证资料真实、齐全、准确、规范。
  第二十六条本办法如与国家和省的有关规定相抵触时,按照国家和省的规定执行。
  第二十七条本办法自发布之日起施行。





中国(长沙)信托国际论坛综述

张军建、王巍

(中南大学法学院,湖南长沙,410083)

摘要:在中国(长沙)信托国际论坛上,来自不同国家、地区的理论界和实务界人士围绕“信托与中国”这一主题,对信托理论与信托理念、信托立法与信托法制、信托税制与信托监管、信托产品设计与运作、信托业的现状与发展、信托人才培养与管理等一系列前沿问题展开了热烈的研讨。
关键词:信托;信托法;信托业;信托市场

2004年10月16日—17日,由中南大学和上海远景非凡投资管理有限公司共同主办、湖南省信托投资有限责任公司协办的“中国(长沙)信托国际论坛”,在湖南长沙隆重举行。值此《中华人民共和国信托法》实施三周年、中南大学信托与信托法研究中心成立一周年之际,来自日本、美国、韩国和我国大陆、台湾、香港的300多位嘉宾以及数百名代表齐集一堂,围绕“信托与中国”这一主题展开了热烈的研讨。
此次论坛的开幕式由中南大学党委副书记周庆柱教授主持,中南大学校长黄伯云院士致欢迎辞,湖南省人民政府副省长许云昭先生、日本原法务大臣臼井日出男先生、中国政法大学终身教授江平先生、日本亚细亚大学法学部学部长中野正俊先生、日本瑞穗信托银行副总裁内藤秀彦先生、湖南省信托投资有限责任公司代董事长胡军先生、韩国仲裁人协会理事洪裕硕先生、我国台湾政治大学前法学院院长赖源河先生,先后登台向论坛致辞。
论坛期间,共举行了三场大型的主题研讨会,分别由上海远景非凡投资管理有限公司董事长张远景先生、中南大学法学院院长漆多俊教授、日本信托法专家中野正俊教授主持,先后做主题发言的嘉宾包括:我国民商法专家江平教授、韩国信托法专家洪裕硕教授、我国台湾商法专家赖源河教授、银行业监督管理委员会非银部主任高传捷先生、日本法学家中野正俊教授、劳动和社会保障部社会保险基金监督司司长孙建勇先生、国务院经济发展研究中心金融研究所所长夏斌先生、日本瑞穗信托银行风险管理部部长藤井纯一先生、香港国际资产管理公司执行董事安东尼•郎(Anthony Lam)先生、全国人民代表大会财经工作委员会巡视员王连洲先生、中南大学商学院院长陈晓红教授、国家税务总局政策法规司副司长杨元伟先生、世界银行法律顾问兼美国律师协会中国法委员会主席英•怀特(Ying White)女士。
本次论坛还举行了一场大型座谈会,由高传捷司长主持,国内几十家信托投资公司的负责人以及其他各界代表到会并发言。与会者主要围绕当前信托投资公司的改革、信托业的监管、信托市场的培育等热点问题展开了讨论,并就发表《中国(长沙)信托国际论坛宣言》达成了共识。
现将本次论坛的主要内容综述如下:

一、信托理论与信托理念
与会者纷纷将目光投向我国的信托理论研究和信托观念普及,并把它们作为我国开展信托实务和发展信托事业的基础工程。
对于大多数学者将民事信托与营业信托放在一起解释的做法,江平指出,应把民事信托与公益信托放在一起作出对立的解释,即我国的民事信托相当于英美法系的私益信托,而营业信托只是以经营信托业务的机构作为受托人的一种民事信托。在日本,虽然学界普遍否认民事信托的存在,但中野正俊在总结大量民事信托判例的基础上指出,日本的民事信托实际上随处可见,只是它们在性质上仅仅作为判例而没有明显地表现出来罢了。反观我国民事信托的现状,虽然理论上也认为处于空白状态,但高传捷指出,当前民间已出现一定形式的民事信托活动,如小额财产管理、遗产管理和贵重物品保管等。洪裕硕则从历史的角度指出,在东亚历史上早已存在与民事信托类似的制度,即大约一千多年前中国唐宋时代盛行的“寄托行为”和朝鲜王朝第十八代显宗时期盛行的“投托”,均属于以保护私有财产为目的的自益信托。藤井纯一结合日本当前在城市再开发事业中运用土地信托的经验指出,以民事信托的方式开展土地信托,要求信托银行更加充分地理解信托制度,并在实际应用中付出巨大努力。赖源河认为,以理财专家为受托人、按照有偿性和商业性的观念来追求利润的信托制度正在逐步发扬光大,信托的商业色彩愈加凸显。目前,学界对发展具有我国特色的民事信托充满信心。
关于受托人的权利,全国人民代表大会法律工作委员会副主任李飞指出,受托人享有“职务权限”和“自身利益的权利”,前者是对信托财产而言的,包括事实行为、法律行为和诉讼行为三方面的权限;后者主要指信托报酬和补偿请求权。关于受托人的义务,中南大学的张军建、王巍从法学角度指出,信托目的应成为受托人一切义务的基础。由于受托人是基于委托人对自己的信任(有合约基础)和受益人对自己的信赖(无合约基础)而享有广泛的自由裁量权,因此受托人以信托目的为基础对委托人和受益人分别负有信任义务和信赖义务。
虽然早在一百多年前,英美式的信托就已在我国出现,但江平认为,信托事业在我国的发展却历经曲折,信托的制度建设更是空白,信托的观念与运用长期处于误解和歧义之中。对此,洪裕硕也坦言,信托在大陆法系的中国和韩国会产生“异样”的感觉,但他预见,两国的信托制度必将在经济、社会等各个领域得到迅速推广和普及,并随着经济的发展为国民理财、社会进步和经济腾飞做出积极贡献。王连洲指出,只有使信托制度和我国的法律传统与法律框架得以较好的融合,才能使信托获得我国社会普遍的认可和接受。由上可见,国人对信托的认识还相当滞后,但信托理论和信托实务双重推动的信托观念正在我国迅速普及,我们对此深表期待。

二、信托立法与信托法制
三年前,《信托法》的出台翻开了我国信托发展史的新篇章,为建立本土的信托制度奠定了坚实的法律基础。三年来,以《信托法》为核心的信托法制框架正在紧锣密鼓的构建之中,并将不断成熟和完善。与会者密切关注《信托法》的解释和完善以及其他配套立法。
关于《信托法》颁布和实施的背景,江平认为,一是民法体系正处于建立和完善之中,尤其是正在制定物权法;二是社会结构处于深刻的变革中,并且经济发展受到全球化浪潮的深刻影响。王连洲则对《信托法》致力于信托制度本土化的有益探索作出了阐释:第一,“信托”概念中用“委托”替代传统信托的财产权“转移”,是为了使国人在传统的财产理念上较容易地接受信托制度;第二,将“委托人”专列一节来规定,是为了平衡信托当事人之间的权利关系和保障信托目的的实现。毋庸置疑,《信托法》对于在我国确立信托制度,具有里程碑式的意义,但完善和发展这部信托基本法的道路还非常漫长、曲折。
关于我国《信托法》第十七条第一款,洪裕硕认为,这参考了以往“信托前”的解释论,即设立信托前的债权人可以对信托财产强制执行,但该条中“享有优先受偿的权利”的规定则可能被狭隘地解释为“把信托财产作为目的债权设定抵押权”。他建议,对此继续予以探讨。关于《信托法》第二十五条,夏斌认为,仅有原则性的规定是不够的,具体如何“诚实、信用、审慎、有效”管理信托财产,还需要进一步制定行业经营准则,并在信托活动的业务流程、岗位职责、内部控制、信息披露、财务制度以及不尽责履行合同的惩罚等方面制定具体的规定。张军建、王巍认为,“诚实”、“信用”、“审慎”、“有效”之间的含义重叠且界限模糊,有必要在解释时确立各自的衡量标准,以便于执法和司法。关于《信托法》第六十条,江平认为,条文只对公益信托的目的做了性质上的界定,并没有规定具体的认定标准,还需要进一步解释。而对于《信托法》第六十二条,他指出,目前公益事业管理机构没有明确到位,这使得公益信托管理中的很多事项无从批准,公益信托的有效性大打折扣。他建议,借鉴现行《基金会条例》的相关规定,对公益信托的具体认定标准作出明确规定。
我国仍处于确立信托制度的适应性探索中,王连洲指出,目前的信托法制还存在着明显的不足,如信托财产应登记而未登记的情况下,法律只规定信托无效,却未明确规定不得对抗第三人;法律也没有直接规定受托人应当承继委托人对信托财产占有的瑕疵;法律对受托人因违反规定致使信托财产遭受损失而对受益人应承担的责任有弱化之嫌。北方国际信托投资股份有限公司的马亚明建议,尽快通过修改《信托法》确认信托受益证书(合同)作为有价证券的法律地位,以改善目前信托产品的流通机制。理论界和实务界的修改建议,对《信托法》的解释和实施具有重要意义。
关于台湾地区信托法制的最新动向,赖源河指出,主管机关为配合实务运作及信托市场的变化,已着手修改“信托业法”,以营造更自由、更开放的信托业法制环境。同时,放宽信托业申请办理新业务的限制,并简化银行申请各分支机构办理总行各项信托业务的手续。内藤秀彦介绍了当前日本信托法和信托业法的最新修改动态:一方面,拓展了信托财产的范围,如对知识产权进行信托;另一方面,扩大了信托业务中受托人的范围,如一般企业作为信托公司经营信托业务。
我国也亟待修改《信托法》、制定《信托业法》以及完善其他相关的配套立法,建立基本的信托法制框架。理论界和实务界普遍期待,通过建立和完善信托法制体系,从根本上解决我国信托业“灰色运作”和“一乱一治”的问题。

三、信托税制与信托监管
与会者对信托税制与信托监管格外重视。杨元伟指出,由于我国的信托法律制度在税制主体框架建立时尚未明确,因此目前在税收制度层面,除对证券投资基金(信托关系)的税法适用有特别规范外,对信托活动基本上是按照一般经济活动的相关税法规定适用的,并未针对信托活动自身具有的特殊性和复杂性而在税法适用层面上予以区别对待。税收制度与信托制度的不衔接而产生的制度磨擦已越来越突出,并在一定程度上影响到信托活动的顺利开展。江平认为,目前由税法驱动的民事信托还未成为主流,公益信托也急需税收优惠的支持,以便被广泛地运用。
关于现行税制下信托活动的税法适用情况,杨元伟指出,适用于证券投资基金的税收政策是临时性的,具有对象特定、期限特定、形式优惠的特点,是信托税制总体不科学前提下的一个特例,并不能从根本上改变现行税制与信托制度不相适应的总体状况。他对建立和完善信托税制体系提出了四点设想:①构建信托税制的五项基本原则(税负公平原则、实际获益者纳税原则、公益信托优惠原则、前瞻性原则和便于征管原则);②以避免重复征税为主要出发点构建信托税制框架(重点是所得税和财产税);③优先考虑资金信托活动的税法适用;④对公益信托给予必要的税收优惠,明确减免标准。实际上,信托税制的建立和完善已迫在眉睫,相关部门应加强协作和互动。
关于发展我国统一信托市场的监管体制,夏斌认为,当前主要有两大问题:一是银监会和证监会需要进一步统一监管政策;二是要改变以监管银行的方式监管信托公司,对信托公司及信托业务的监管应主要针对信托合同的设立和执行。广州科技信托投资公司的李安民指出,一味模仿美国监管部门对私募证券的监管方式是不妥的,应对信托机构和信托业务实施“分类监管、优胜劣汰”,即对实业类信托投资业务实行“私募发行、公募监管”,而对证券投资类信托实行“公募发行,公募监管”。新疆国际信托投资有限责任公司的马安泰建议,对财产信托不能比照资金信托来监管,应放松限制;并提议成立信托投资银行,使信托公司成为银行的控股公司。江西国际信托投资股份有限公司的裘强指出,在当前信托业发展缓慢和信托公司盈利水平较低的情况下,应处理好监管与发展以及“疏”与“堵”、“管”与“放”的关系,做到“以监管促发展、在发展中监管”,确保信托公司的专属业务有稳定的盈利模式。他还建议,尽快制定《信托业法》,通过法治化为信托公司的经营确立稳定的预期。北方国际信托投资股份有限公司的任葆燕认为,信托监管应当营造一个公平竞争的金融环境,不应在信托业务方面歧视信托公司;监管部门不仅应控制信托公司的经营风险,还应降低政策风险。
中国社会科学院的孟辉和中国科学院的杨如彦提出,银监会应鼓励信托公司自愿地进行信用评级,并对信用评级机构进行资格认证,明确信用评级的方法和结果。同济大学的高红霞、王刚认为,由于信托机构和信托资金集中于发达的东部,如果没有政策的倾斜就会出现日益严重的“马太效应”,因此银监会应通过放开地域限制等方式对欠发达地区提供政策支持。关于当前信托监管的六大热点问题,夏斌认为,第一,资本充足率可以作为监管信托机构的参考性指标,但绝对不能作为主要指标;第二,现阶段除严格依法允许以公募方式从事证券投资基金业务外,其他的资金委托业务应以私募方式为主;第三,应取消委托理财200份合同的限制;第四,应对委托理财资金采取严格的第三方托管;第五,应逐步取消信托机构设置分支机构和开展异地业务方面的限制;第六,应对信托机构实施不同于银行的监管费收取标准和方式。
对于建立和健全养老金监管(信托型)体系,孙建勇指出,应确立标准化的运作流程,制定信息披露制度,明确有关监管部门的职责,完善协同监管体制,并建立危机处理机制。高传捷认为,现行监管规定的原则性条款较多,监管机构应指导和监督信托公司依法开展真正的信托业务,并加强诚信建设,积极防范风险,实施分类监管,严格规范高风险业务的操作模式,完善关联交易的信息披露和信托公司的治理结构,建立“多管齐下”的监管模式。中国信托业协会成立后,在加强行业自律、协调行业内部和外部关系、联系信托机构与业务主管部门、维护和促进信托业的健康规范发展等方面也将发挥重要作用,监管部门可能会把一些涉及信托公司内部的微观制度委托给信托业协会来制定。我们深深期待,专业化的信托监管能不断推动信托机构和信托业务的发展壮大,使我国信托业早日成为名副其实的“四大金融支柱之一”。

四、信托产品设计与运作
与会者对当前信托市场中信托产品的设计与运作(包括其他相关服务)提出了许多想法。关于民事信托在我国的应用,江平重点阐述了在家庭领域和商业领域的运用,前者主要体现在有效率地财产管理上,以解决我国目前财富管理分散化及由此造成的巨额损耗和浪费,如“家庭信托”;后者则至少在四个方面大有可为:第一,与职工福利或退休制度结合的信托业务;第二,与金融机构中长期债权结合的信托业务;第三,与其它金融商品结合的信托业务;第四,与不动产结合的信托业务。
关于信托投资公司以“优先股”的形式投入实业权益性投资项目,上海爱建信托投资有限责任公司的陈柳青认为,这不失为一种上佳的选择。虽然以“优先股”的形式投资于目标公司暂时还没有《公司法》的支持,但法律空白意味着该行为未受限制,因此可以通过信托合同或目标公司的章程加以约定。关于信托在国有企业改制过程中的作用,北方国际信托投资股份有限公司的王辉指出,信托公司应以咨询业务为切入点,积极开展并购经纪人、买方或卖方(地方政府或微观企业)的并购重组财务顾问、并购融资、并购信用监督等金融服务。关于国有股权的实现方式,湖南大学的肖海军在学界已有的授权经营、代表人经营、信托投资机构经营和流动化经营之外,提出了兼具财产信托和股权转让双重特征的国有股权债权化经营,以推动国有股权的减少和退出。关于开展房地产信托,中泰信托投资有限责任公司的吴天然介绍了六种操作方式,即投资经营型信托、权益融资型信托、直接债务融资型信托、间接债务融资型信托、混合融资型信托和财产信托型。关于日本的土地信托,藤井纯一指出,它能适应城市再开发的现状,应尽可能地激励受托人活用土地信托,并不断降低重复缔约的成本。
关于信托融资,陈晓红认为,可以通过“过桥贷款”、发售信托计划、信托公司自行收购等方式为企业并购重组提供融资;另外,信托参与国有企业管理层收购(MBO),不但可以隐蔽地提供融资,还可以对整个交易中各方的利益提供保障。吉林省信托投资有限责任公司的张兴波指出,从信托产品创新模式及核心竞争力看,传统的单一、封闭式“融资型”及“债务型”信托产品设计模式,正在被诸如开放式信托、“伞型”信托、可赎回信托、产权租赁信托、“贷款+股权”组合信托等新的多样性和“权益型”信托模式所取代。中原信托投资有限责任公司的尹泓认为,信托公司应在信托业务方面共同联合、相互合作,克服目前规模相对较小的不足,携手经营大的项目,从而在与银行、证券和保险的竞争中争取较为有利的地位。重庆国际信托投资有限公司的何玉柏认为,应正确处理“代客理财”与“代客融资”的关系,注重提高信托业务的效率和业绩,形成稳定的客户群,并在组合投资的基础上分散风险。
我国正依据全球化、现代化、资本化、市场化的原则改革现行的养老金制度,加快养老金市场的可持续发展,孙建勇指出,养老保障基金的性质是信托财产,要通过改进基金管理方式建立起信托型的基金治理结构。①建立受托管理制度,全国社保基金由全国社保理事会担任受托人,养老保险个人账户基金由省级社会保险经办机构担任受托人,企业年金基金由企业年金理事会或法人受托机构担任受托人,农村养老保险基金拟由省级农村社会保险经办机构担任受托人。②引入基金托管制度,全国社保基金和企业年金基金管理已引入第三方托管,养老保险个人账户基金和农村养老保险基金也将引入第三方托管。③委托专业机构投资,开发养老金投资产品,实现保值增值。李安民指出,信托机构应充分依托信托产品的创新和信托业务手段的组合,逐步由单一佣金型资金信托模式逐步过渡为共同受益型的资金信托模式,由固定回报型资金信托转变为管理佣金和投资绩效挂钩的浮动型资金信托,由债权型融资信托转变为以股权型投资信托为重点,共享信托财产运用和管理产生的信托收益,实施投资驱动的信托模式。总之,信托产品的设计和运作应秉承信托原理,面向社会大众,有效地防范风险。

五、信托业的现状与发展
当前,我国信托业正处于关键的转折期,与会者对以信托公司为主导的信托业的现状与发展深表关注。王连洲强调,信托业对于推动金融市场化改革、弥补传统银行信用的不足、促进证券市场的形成和发展、完善金融功能、引进外资和技术、促进国际经济技术合作、推动企业技术进步、支持重点项目建设、充当推动中国由计划经济体制向市场经济体制过渡的试验田,做出了积极的贡献,发挥了应有的历史作用,功不可没。胡军指出,当前我国信托业面临的外部环境虽已发生明显改善,但仍存在信托法律体系不完善和信托业务需求滞后的问题。他建议尽快完善配套制度,并呼吁包括新闻媒体在内的社会各界能够更多地支持信托业的发展,肯定信托机构在国民经济建设中所起到的积极作用,并对其给予更多的褒扬性宣传。针对信托公司的整体经营状况,高传捷指出,在肯定成绩的同时,对存在的问题也不容忽视,如法人治理结构存在缺陷,内部控制不完善,公司资产质量不高,经营活动中存在违规行为,等等。
关于我国信托业边缘化的趋势,李安民指出,①信托机构仍是银行的补充,仅发挥着拾遗补缺的作用;②信托产品具有极大的不确定性,信托利润仍未成为信托公司盈利的核心;③相同业务范畴和同质化客户的竞争对手不断涌现,信托业遇到了证券公司的资产管理业、基金管理公司的投资基金业的强有力挑战;④信托受益权凭证作为有价证券的法律规定未明确,限制了信托机构业务的规模化与规范化。对于我国信托业的市场定位,张兴波指出,信托的核心制度定位应该是中长期金融信用,资金和财产信托应该是信托的专属与核心业务,私募型资金信托今后将成为主角,信托业应按照“集团综合、法人分业”的模式构建金融(信托)控股集团。
对于目前信托公司面临的“信任危机”,夏斌指出,信托公司的安全运行不能完全依靠自律,也不能把个别公司极个别的违规行为扩大化、普遍化,视为整个信托业的问题,从而进一步要求全行业的整顿和采取停滞信托业发展的措施。中国对外经济贸易信托投资有限公司的冯司光建议,重塑信托业的形象,消除个别违规行为对整个行业带来的负面影响,改变社会公众对信托公司的“坏孩子”印象。华宝信托投资有限责任公司的郑安国认为,应切实维护信托业的地位,捍卫信托公司的专属业务,对信托业进行整体规划,充分开发信托业的资源,避免行业内部的恶性竞争。湖北省国际信托投资有限公司的王炳南认为,应正确认识和评价我国信托业的发展历程与外部环境,并建议加强对信托业的正面宣传,创办《中国信托报》或在金融类报刊上开办信托专版,及时介绍和推广信托业内的有益经验。胡军强调,应树立发展信托业的信心,找准行业定位和主业定位,坚持信誉为本、诚信经营,以高水平的服务代人理财。王连洲认为,长期以来,信托业处在社会多方的打压之下,致使整个行业屡遭创伤、元气大伤,甚至招致社会对信托业未免有些苛刻的思维对待。虽然整顿后的信托投资公司在经营业绩方面并不逊色于其他金融同业,但给社会留下的“坏孩子”形象至今没有大的改变。究其原因,既有外部的,也有内部的;既有决策管理层面的,也有业务经营层面的;既有历史的,也有现在的。
关于台湾地区信托业办理信托业务的现状,赖源河指出,均由银行兼营信托业,主要经营的业务项目以办理金钱信托、担任股票及债券发行人签证人、保管业务、提供有价证券发行、募集之顾问服务为最多。上海爱建信托投资有限责任公司的邓举功将信托公司的“财技”归纳为一个中心与四个方面,前者指有效、持续地控制风险,后者指业务发展定位策略、项目评估与筛选、方案设计和融资手段。他认为,信托公司的财技实质上是相对于其他金融机构的一种微观层面上的比较竞争优势。张兴波认为,我国信托业急需转型:第一,要坚持市场化原则和商业化经营理念,确立受托理财的新思维;第二,要从粗放经营向集约化和规模经营转变;第三,要实现由间接金融业务向直接金融与商业中介服务信托业务转变;第四,要强化金融风险和安全防范意识。尽管我国信托业的发展仍面临着诸多困难,但整体上已进入“稳中求进”的迅速扩张阶段,我们对中国信托业满怀希望。

六、信托人才培养与管理
信托人才的培养与管理是信托业发展的基石。王连洲认为,要推动信托业进一步发展,改变目前的被动局面,就急需培育信托人才。高传捷指出,我国现有的信托业机构的人员素质总体水平不高,与开展信托业务的要求有较大差距。尽快改变这种局面的一个可行的途径就是对外开放,大力引进具有国外优秀资产管理企业工作经历的人员,从而引进资产管理的经验、风险防范的理念与技术等。中野正俊倡导,中日两国在相互尊重各自传统、文化和法意识的基础上积极开展学术交流,共同打造信托研究的平台,培养高标准的信托人才。理论界和实务界均对我国现有的信托人才培养和管理表示忧虑,人才短缺和流失的双重问题已成为制约信托业发展的瓶颈。

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